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《海保法》條文立院審議 跌撞中的又一步

《海洋基本法》於2019年施行,原定於一年內發布《國家海洋政策白皮書》,並於二年內制定相關法規;惟因溝通協調需時及遇上立法院2024年換屆等因素,一直未能完成立法。行政院於本年2月重提《海洋保育法》草案,並於5月9日第一次於立法院內政委員會進行條文審查。行政院草案共30條條文及立委提案條文中,有院版14條、立委提案5條需另定日期再議,未能全案送出委員會至大會審議。

審查爭議三個主軸:罰則輕重、主管機關權限及審議委員會組成比例

裁罰標準未夠清晰 委員意見差距大

對於多條針對以海陸域交通工具進入海洋庇護區之核心區、於採捕海洋生物、施作海洋工程、採礦等違法行為的條文,立委許宇甄皆建議降低罰則、「誤入而無重大情事」則勸導而不處罰。亦有其他立法委員建議提高上限。海洋委員會主委管碧玲回應指,「委員們體恤弱勢違法對象,同時上限要去顧及大型企業;所以在罰則的地板有下修,提高上限天花板」、「可以下修但是上限要遏阻嚴重違法行為的產業」、「是未經許可者才罰」、「對於初犯、誤入者應有處理,會再勘酌寫法」。法務部法制司副司長謝志明則提出,罰則需按違法行為惡性而定,避免輕者罰重、重者罰輕。

筆者認為,法例、罰則之制訂,除了對違法行為造成合乎比例的嚇阻力,更重要的是保障其他守法的公民。對於明顯情節嚴重者,院方《海保法草案》條文的罰則,相較《野生動物保育法》、《濕地法》、《森林法等》,並非過重;惟罰則條文有其位階,依法制體例按罰則由重至輕排序。《海保法草案》把進入海洋庇護區之核心區放於罰則首位,比採捕、工程等作業更重;多位立委亦指草案罰則對於作業未能分別行為規模大小或情節輕重。草案、子法條文之後續修訂及將來實施的情況,尚需繼續留意。

主管機關若被架空 海洋保育路難行

許宇甄委員提出新修訂,指政院版草案第四條「主管機關應採取各種海洋保育措施」應加入「會同有關機關及原住民機關訂定」,並得到高金素梅委員支持。二人次後於多條條文提出其「會商」字眼皆需修訂為「會同」。管碧玲主委表示,法制上「會同」一般用於重大且政治敏感的條例,如《兩岸人民關係條例》有用到「會同」,其他法制通常有明確的主從關係,會由主管機關負責、與其他協辦機關「會商」。若於《海洋保育法》用「會同」,則任何一個機關不同意就無法推行,有違部、會權責分工的概念。立委洪申翰指出,過去相關的法例如果大部分用「會同」的話,其實環境相關的部會很多事情都會非常窒礙難行,過去在環境部相關的法規常常都是在討論「會商」、「會同」的問題。如果用「會同」,海委會的工作會變得很緩慢,甚至被架空。

審議會組成 如何達到公平審議

負責劃定海洋庇護區之審議會,行政院草案建議為「專家學者、民間團體及有關機關代表組成,其中專家學者及民間團體代表人數不得少於委員總人數二分之一。」會上多次與立委高金素梅互相引述的立委許宇甄提案「審議會委員總人數中漁民代表至少佔1/3,專家學者、漁會、民間團體、原住民代表佔1/3」,高金委員隨即建議「漁民代表及原住民代表於委員總人數不得少於1/2」。

有關原住民權益,大致上各黨立委都支持如涉及原住民領域或傳統文化需要,最起碼應「會商」原住民族委員會,而審議會要列明需有原住民代表。管碧玲主委提出直接整合《海保法》有關原住民的權益保障增列第9條,「海洋庇護區之劃定、變更或廢止及海洋庇護區保育計畫之擬訂,涉及原住民族土地及海域部分,中央主管機關應依原住民族基本法之規定辦理。」

按《原住民族基本法》第21、22、23條,政府從事生態保育、劃設生態保育區、「法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時」,「應與原住民族、部落或原住民諮商,並取得其同意」;「政府應尊重原住民族選擇生活方式、習俗、服飾、社會經濟組織型態、資源利用方式、土地擁有利用與管理模式之權利。」因此有關原住民權益的部分,相信對比原先政院版內容更加強了對原住民權益的保障。

觀乎其他環境保育相關法規如《海岸管理法》擬定「海岸保護計畫」或劃設海岸保護區、《野生動物保育法》「保育計畫」或劃設野生動物保護區、《國家公園法》訂定「國家公園計畫」或劃設國家公園計畫等等,皆由主管機關及其審議會決定;除了涉及原住民族時需要取得其同意,「會同」字眼僅出現在主管機關擬許可進行「範圍廣大或性質特別重要」的工程或作業,即可能對環境造成破壞者,方需「應報請內政部核准,並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之」(《國家公園法》)。筆者對此之理解為:環境保育法規的「會同」規定,非為方便業界或其他機關使用環境資源,反而是要確保主管機關不違立法精神並確切執行保育政策,即為強化保育的作為。

相比之下,主管機關為行政院農業委員會及縣市政府的《漁業法》,卻不需「會同」海保署、環保局等機關;其漁業諮詢委員會,「由專家學者、漁業團體、政府有關機關人員組成」,連民間團體或「社會公正人士」(《濕地保育法》)也沒有;整份《漁業法》條文亦無任何「原住民」字眼。另一部與漁業有關的《境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法》亦無「會同」,並且沒有審議委員會,船員工資逕由主管機關所定,沒有弱勢勞工的代表、社會公正人士、民間團體、專家學者、勞動部、海委會的參與。

查《濕地法》、《國家公園法》、《文化資產保存法》、《野保法》、《海岸管理法》、《環境影響評估法》等,其審議會非官方代表除通常之專家學者、民間團體/社會公正人士之外,部分有原住民代表參與;當中沒有審查委員會需要把個別產業的業者直接訂定於委員成份之內。《環境影響評估法》更指規定其審查委員會「目的事業主管機關為開發單位時,目的事業主管機關委員應迴避表決」。

海洋保育法 保育優先 合乎比例 

許宇甄委員在會上發言時表示:「對海保法來說,主要的保護對象其實應該是漁業跟漁業從業人員」;「最受影響的是漁民」。首先,海保法是因應《海洋基本法》明定要求,「政府應本生態系統為基礎之方法,優先保護自然海岸、景觀、重要海洋生物棲息地、特殊與瀕危物種、脆弱敏感區域、水下文化資產等,保全海洋生物多樣性,訂定相關保存、保育、保護政策與計畫。」若無相關法令則應於2年內訂定而生。其次,無論漁業人以至任何其他公民,其基本權益均應受到保障;政府行政行為應合乎比例原則。然而,不同法條自有其側重之處。在海洋資源枯竭、生態系統失衡與全球暖化互為因果形成惡性循環的今天,保育生態環境已是刻不容緩 – 如果不是已經太遲的話。國內外嚴格實施保護的庇護區例子都證明,海洋保護區之劃設是成本低、必要、見效快的措施。

論相關利害人,海洋及海岸使用者並非只有漁業從業者,亦包括休憩業者、沿岸民宿餐飲業者、甚至工程及開發業者、以至於海邊生活或觀光休憩的民眾,都應屬使用人;而論受影響,沿岸至海洋資源枯竭以至全球生態系統崩潰的後果,將由所有民眾一起承受。

會上多次提及「弱勢漁民」,但一葉孤舟的小漁民與築起死亡之牆的大漁商,實不可同日而語。竭澤而漁之下,捕撈作業惡性循環,追求更大的網具、更多的人手、更多燃料和更堅固的船隻去遠處搜刮最後的海產,資源越少的小漁民越難競爭、越早面對無魚可捕的困境;相反,庇護區若復育有成、魚群外溢的效應,主要於沿近岸作業群、越弱勢的小漁民理應將會越早得益。

因此,儘快落實海洋保育、扶助較友善漁法、以至協助漁民轉型至符合環境友善規範的生態觀光等高附加價值、較低環境衝擊之產業,才是照顧弱勢漁民生計、翻轉漁民現況的出路。

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