交流觀察：日本國民信託與台灣環境信託的比較與反思

🌳「國民vs.環境信託」本質不同，導致發展路線差異

日本的國民信託，源自民間自發、由公益法人為承接主體的概念，其實跟一般「捐贈」沒有太大的差異。民間社會普遍對於悠久且具聲譽的公益法人抱持信任，放心的將土地交給他們。相較之下，我國的「環境信託」循「公益信託」作法，將民間提供土地施以保育的心願，交付給設有明確規範及核備要求的機制，確保其落實。偏重在保障內外部利害關係人，程序也較繁複嚴謹，形成不同的制度途徑。

其實，直接將土地送給一個你所信任的組織，讓他們來管理維護，確實是最直接了當的方式，然而「信託」一詞在我國受到嚴謹看待。雖然我們常在口語上提及「國民信託」，但其實它不是一個可以隨意自號的名稱，必須由《信託法》及各「許可監督辦法」所規範的「公益信託」來加以定義及確認。其次，我國導向公益信託一途，更能夠對於雙方共識目的及標的土地加諸保護效果，而這樣的力道也是日本作法並未具備的。

🌳兩地的地價樣態

除受贈之外，向群眾募資或是自力買下土地進行保護，也是國民信託及環境信託一種主要方式，因此「地價」便是得要面對的共同課題，然而就此議題上，我們也觀察到以下的有趣現象。

日本部分離島或偏鄉，地價相對便宜。例如日本國民信託協會（日本ナショナル・トラスト協会）為了保護埼玉縣約一千兩百多公頃的「兩神山」(註3)區域，募款兩億日幣、用現今匯率換算相當於四千萬台幣將其買下，換算成每平方公尺約台幣3.28元。該協會另一案則募資二千萬日幣買下奄美大島98.29公頃土地，以保護當地天然森林及奄美短耳兔、琉球松鴉等珍稀物種，以台幣換算下來每平方公尺僅約4.07元。相對上述的低單價土地案例，我們也看到1990年在埼玉縣所成立第一例由民眾募款購地的「水沼稻田土地信託」（見沼田んぼランドトラスト），當時募資了7.16億日圓守護約1.13公頃的水沼濕地以及山坡地森林(註4)，用台幣換算下來每平方公尺要價達一萬兩千六百多元，價差對比大得讓人咋舌。

對照台灣的情況，目前我們找到最便宜的單位公告現值落於花蓮縣萬榮、富源到卓溪一帶(註5)，每平方公尺25至30元，但幾乎全為國有地。但若聚焦海拔高度四五百公尺以下的淺山地區，這是人與野生動物生存領域最為重疊、衝突也最頻繁，更是我國環境信託運動所強調的重點守護區域，售價每平方公尺能落在250元以下的土地極為罕見(註6)；再加上依學理建議保育面積「越大越好」的前提，比起日本雖然價差驚人但仍可找到一些偏遠荒僻也相對低單價的土地，在台灣要想「購地保育」的難度確實是比較高的。

🌳課稅邏輯不同：取得稅與持有稅

「賦稅」是土地取得及持有的另一項主要成本，日本與台灣在「取得土地」與「持有土地」所面臨的稅務負擔邏輯也不相同。相對來說，日本「取得」土地的負擔相對較低：除了上述提到存有低地價的選項之外，其取得土地的稅賦雖然稱不上「低廉」，但主要就是行政性費用及維持市場流通；然而他們要面對較高的持有稅賦，以反映「使用者付費」邏輯以及支持地方自治財源的目的。可以說整體稅制設計上的邏輯重點就是要讓不動產市場自然循環，並維持地方財源。

在台灣的考量，則是為了抑制短期炒作及顧及地方政府財政收入，設計成前端土地取得階段稅賦較高，用以抑制交易頻率；而土地持有之稅賦、課稅稅基偏低（公告地價與真實市價差距大），使得長期持有不動產的成本偏向溫和低廉。

🌳共同的課題：保育目標的設定

不論在日本或台灣，要不要接受一塊地以及如何設定信託的保育目的，都是要面對的首要問題。日本信託組織提供以下的經驗分享，作為日後我們決定承接或購買土地原則的重要參考：

一、自購地 vs. 接受捐贈土地：來源不同，原則也會跟著調整

若是需要募資購買，該地必須要有水源溪流及特殊物種；但如果只是單純接受捐贈就不一定，只要是風景優美的自然景觀就可接受。如前述兩神山區域是以「保留日本境內已為數不多的天然森林」為訴求募資；另一個在都市中約一公頃左右面積的捐地案，則以「留存都市裡僅有的一處綠地」對外訴求及溝通。我們進而體認到，一個「明確、可被具體陳述且易於跟大眾溝通並獲得理解認同」的目標設定，對於無論何種形式的保育行動來說，都是重要且必備的。

二、在地協力者的重要性

從不同組織的訪談內容中，我們整理出另一個共通原則，就是要有在地人力的協助。許多案例的起源是先從在地居民對土地有迫切的守護心意，才進而加入議題倡議者或其他的民間協力團體的角色共同推動。其次是日本國土面積約台灣的10.5倍大(註7)，信託地可能散布在全國各地，以組織一己之力不僅鞭長莫及，且可能無法貼近地方真實需求。因此信託地（尤其是需要維護經營的）是否有在地人力提供協力以及支援，是決定承接與否的重要關鍵。

🌳共同的挑戰：訴請改善稅制的努力

台日兩地的稅制都存有一些對信託保育行動不友善、待改進的問題。在日本，土地移轉需繳納「固定資產稅」（每年繳納，類似我國的土地稅或房屋稅）與「不動產取得稅」（一次性稅金，相當於我國的契稅）。若出售不動產有差價收益的話，也會產生「讓渡所得稅」。特別的是，這些稅目隸屬於不同的行政單位，捐土地作信託若想要免稅需要逐案逐單位遊說爭取，且結果未必相同；以日本國民信託協會受託的20個信託地為例，其中14案爭取到可免繳屬於「市町村税」的固定資産税，但屬「都道府縣稅」的不動產取得稅則僅其中10案爭取到豁免；免稅並非通則，且若想要減免程序又很煩雜。因此，國民信託組織積極拜會遊說黨政團體，希望能通盤免除國民信託土地的相關稅目。

台灣則依循公益信託的稅賦規定來處理，規範明確，沒有需要逐案審酌的問題。然而現行規定非信託業者擔任受託人的話就不能享有任何免稅優惠，但信託業者卻又不具備環境保育專業，衍生「稅賦不公」的問題。因此，台灣的環境信託推動者持續訴求放寬公益信託受託人的免稅資格，希望讓稅賦正義得以伸張，增擴民間運用環境信託的誘因。

同／異	項目	國民信託（日本）	環境信託（台灣）
同	保育目標的重要性	應設定「明確、可被具體陳述且易於跟大眾溝通並獲得理解認同」的保育目標
	稅制設計存在問題	都存在稅制設計上的不友善瑕疵，兩地的民間團體也同樣為了改善制度進行倡議
異	「信託」保育行動的本質	單純以購買或受贈土地取得所有權進行保護	取得土地所有權後需辦理信託登記
	設立難易度	與欲託付的國民信託組織談妥即可，較簡易	須依照規定向主管機關提出申請核准，較繁複
	地價樣態	私有地比例高，且高低價差大；貴的真的很貴，低價的也會很便宜	價差不像日本那麼大，真正低價地多位於荒僻高海拔山區且為國有地
	課稅邏輯	取得稅低、持有稅高（相對）；重點在於維持市場流通性	取得稅高、持有稅低（相對）；重點在於抑制短期炒作
	稅制瑕疵的樣態	較無對應國民信託機制的全面性免稅政策，且各級政府似乎都有掌握一定程度的決定權，欲豁免課徵需要逐案逐目遊說爭取	免稅規範明確：若由非信託業者擔任受託人就無法享有任何免稅優惠
	保護效力	不確定；視受託組織之性質及是否受法律用途限制，例依《日本公益法人制度》確保法人資產的公益性不因解散而流失	信託登記具對抗第三人的保護效力，主管機關也肩負確保信託目的被落實以及永續的監管職責，發揮「保護力」及「永續性」

🌳台灣的優勢：永續保障與公權力效力

綜觀台日雙方的比較，整體而言日本作法較彈性、操作靈活且具效率，但嚴格說來較缺乏能保障「永續」的安定因子。相對地，台灣運用公益信託機制雖存在不少問題，但是它有一個特點，便是能確保「永續」的守護土地。或許你常常聽到環境信託效法英國國民信託、日本龍貓森林等等，但是，台灣環境信託的獨特之處在於引入信託登記機制，使信託資產獲得對抗第三人的效力，法規裡也明定主管單位有確保其永續的責任。致使土地一旦進入公益信託之後，縱使受託單位失職，或積欠債務、遭逢變故如倒閉、消滅等，這些情境若在單純「持有」關係中，都將是這塊土地能否一直維持初衷保存運用的變數跟風險(註8)，但在信託關係裡便能夠得到法律及公權力的堅實保護。儘管持有者可能轉手更迭，但總能確保它可以一直被保留下來且受到妥善照管經營，惠益自然與環境。也就是說，台灣的環境信託雖然門檻高、程序繁複，但保護效力強大，能確保土地以永久保育為目的不被任意改變。

🌳他山之石可以攻錯，更彰顯本土環境信託特性－落實守護、確保永續

我們可以發現，儘管都用了「信託」這個詞彙，但是日本與台灣在「運用信託保育環境」的詮釋上是有所不同的。日本的國民信託幾乎就等同於贈與，接受託付的組織本於對於保育理念的使命感與專業，妥善照管這些民間交付到他們名下的土地，並將之作為組織資產及業務內容的一部分，來履行他們應當公開揭露以及接受政府監督查核的義務。台灣則納入公益信託機制，有其專屬法律（信託法及其子法）及管理單位（依公益目的所對應到的主管機關，與受託人本身的主管機關有可能不同），來鞏固信託資產的區隔與保護效果，以達成信託目的的永續落實。

雖然本質上有所不同，但台日兩地的信託保育機制仍具備一些共同的基本課題，包括保育目標的設定、與社會大眾溝通獲取認同，到如何善用在地社群優勢並提供支援等等。另一方面，儘管政府立場也普遍認可「信託」這樣發自民間支援國家保育政策目標的機制，但在相應制度上仍存有不夠友善的瑕疵，這是兩地倡議者都要面對的重要挑戰，也促使大家各自努力，希望為保育環境的信託行動爭取更多友善誘因及合理對待。

藉此次與日本信託夥伴的交流跟學習，不但讓我們更加了解自己的不足與進步空間，也認知到台灣制度的特殊之處；在取長補短之餘，應同步思考要如何突顯我國環境信託的「保護力」「永續性」特質，穩固奠基並持續努力，在制度保障與民間動能之間取得更好的平衡，從各方面提升讓環境信託能成為更多人理解、信任並願意投入的環境守護及保育方式，共同為大自然存下永續的未來。

備註

註1：https://e-info.org.tw/special/ntrustb/2000/nt03031101.htm

註2：https://userweb.www.fsinet.or.jp/fuhchi/

註3：https://www.eco-saitama.or.jp/activity/nt/ryokami_trust/index.html

註4：http://saitama-greenerytrust.com/conservation/area01

註5：根據公開地政資料概略整理檢視。

註6：以「真實開價」以及「土地公告現值」進行的綜合評估。

註7：日本總面積約 37.8 萬平方公里，而台灣約 3.6 萬平方公里。

註8：日本的國民信託組織若破產，是否會變賣名下土地，取決於土地是否被納入信託或受法律用途限制；若僅屬一般法人資產，理論上可能成為清償標的，但實務上多透過公益法人解散與財產移轉機制，避免保育土地被拍賣。