從「補件再議」到「不予許可」：滿地富案成為海岸管理審查的重要基準
內政部海岸管理審議會第95次會議，決議滿地富遊樂區開發案「認定不予許可」。首先肯定主管機關與海岸管理審議會能將此次申請審議為不予許可，此案為海岸管理法通過後，第一起送審的重要景觀區觀光類型開發案，本次審議結論落實《海岸管理法》的精神，保護與復育海岸資源，並促進海岸地區之永續發展，也為特定區位的審議案件樹立重要的典範。
自然保育與環境資訊基金會就海審會對滿地富案「認定不予許可」提出本會觀點：
本案是基於申請方多項未滿足法定的許可要件，以及欠缺充分必要性、合理性以及對應極端氣候的調適與防範，經過四次小組審議、兩次大會審議，最終認定「不予許可」。
作為第一個位於「重要海岸景觀區」而進入海審程序的申請，部分在地居民、環境團體多年來力爭：自然海岸應受保護、東海岸觀光設施已經過剩，而滿地富一直未有得到社區共識、未作有效生態調查、未提出有效的環境保護措施。本案經過多次補充修正、再提討論；第95次會議前，本會提交書面意見（詳見附檔），集中處理「海審會無權駁回」及「重要海岸景觀區只能審景觀」兩項反覆出現的說法，指出：海岸審議具有實質准駁功能；縱使本案多年前已取得環評等行政許可，現階段依法適用《海岸管理法》進行審查，亦非「溯及既往」；而各項生態、海岸防護、永續利用、傳統聚落及氣候調適要求，屬於法定之必要許可條件。今次海審會審查，終於決議以「仍未完全符合法定許可要件，及尚欠缺充分之合理性與妥適」為總綱，認定本案未符合第26條及審查規則第2、5、7條而不予許可。
我們肯定本次決議，確立了重要的制度意義：海岸特定區位之利用開發，必須完整符合法定許可條件；如有適用之必要許可條件未獲滿足，就沒有給予許可的空間。
一、不只污水問題，而是未符多項法定許可要件
第95次海審會決議將「污水溢流風險與長期監測計畫缺乏實質對策」列為第一項不予許可理由。
本案一方面主張營運污水「100%回收零排放」，另一方面其說明書又承認，在長期雨季或緊急狀況下，仍可能經滯洪池溢流至渠道。然而，申請人並未將可能受泥沙及水質變化影響最深的基翬海域生態、福爾摩沙偽絲珊瑚及水質濁度納入常態監測；對極端降雨下的溢流風險及災後監測，亦未提出足以證明風險可受控制的具體對策。海審會因此認定，相關規劃未能有效減輕開發對海洋生態的潛在衝擊。
然而，此次不予許可並非單一的「污水問題」。
海審會同時認定，本案未符合海岸永續利用及原住民族傳統聚落維護之要求。申請人所提出的部落共管、地方回饋及爭議處理機制，不但許多措施延至營運階段才啟動，亦欠缺足以要求限期改善、停止部分工程或營運的實質約束力，因此不足以構成對傳統聚落及地方社會的合理規劃。
在「重要海岸景觀區」方面，海審會亦明確認為，「景觀」不能被狹義理解成建築高度、顏色或者從道路上是否看得見建築物。相關審查尚包括自然地景紋理、自然地景原地保存及最小地貌擾動等要求；申請人提出的局部剖面及視覺模擬，仍不足以證明整體開發可以維持原始地貌。
尤其值得注意的是，決議第四點直接指出：「申請人對於本法審查程序與法規適用範圍存在嚴重誤解。」
海審會並進一步說明，《海岸管理法》第26條及相關審查規則之許可要件，本來就涵蓋「海岸生態環境保護、海岸防護、永續利用（傳統聚落維護）及氣候變遷調適等多重面向」；「然申請人於審查過程中，將本案限縮認定為僅受『視覺景觀』規範，未能全面審視並補強水下生態、極端氣候防範等實質應辦事項，顯對本法之審查範疇及委員意見未能具體答復」。
因此，本次不予許可的核心是：申請案經多年審查及補正後，仍未能證明其整體開發計畫符合《海岸管理法》要求的多項必要許可條件。
二、把分散爭點放回「許可要件」的法律架構
第95次會議前，本會向海審會提交書面意見，主要處理：如何把這些分散的事實及政策爭點，放回《海岸管理法》的法律架構之中。當時我們集中處理兩個在審議過程中反覆出現的說法：
第一，「海審會無權駁回開發申請」；
第二，「本案位於重要海岸景觀區，因此只能審查景觀」。
本會的書面分析指出，《海岸管理法》第26條使用的是「符合下列條件者，始得許可」的法律結構：各項法定條件是取得許可的必要條件；若申請人不能證明符合必要條件，主管機關即不存在給予許可的空間。就程序而言，《一級海岸保護區以外特定區位利用管理辦法》第12條並明定：「屆期未補正或補正不完全者，由中央主管機關駁回其申請。」
此處須區別權限的兩個層次：海審會之審查並非純粹程序性或諮詢性作業，而是對法定許可條件的實質審查，其決議構成准駁之基礎；至於駁回之行政處分，則由中央主管機關依《海岸管理法》第26條及前開辦法第12條作成。因此，「海審會無權駁回」的說法，混淆了實質審查與作成處分兩件事，並不能用以否定海岸審議程序的實質准駁功能。
本會亦指出，位於「重要海岸景觀區」，並不使申請案免於其他許可條件之適用。《海岸管理法施行細則》第9條明定，「中央主管機關應將都市設計準則納入本法第二十六條第二項所定之許可條件」。此處用字是納入，而非「取代」，更非「凌駕」《海岸管理法》明列之其他必要許可條件。
因此，書面意見所提出的核心法律命題可以歸納為：
主管機關具有實質准駁功能，而非純粹程序性或諮詢性機制；
審查不能以無限要求補件取代依法作成准駁決定；
重要海岸景觀區並非只審查視覺景觀；
當申請案不能符合必要法定條件時，即應作成不予許可之決定。
對於開發商曾聲稱《海岸管理法》屬於既有其他行政許可的「溯及既往」，我們亦指出，本案至今尚未完成開發，現階段仍在申請新的法定許可，自然適用於現行海岸管理制度，並不構成「溯及既往」。
「不予許可」並無永久禁止開發，但現行計畫已遭明確否決
最後需要釐清，本次「不予許可」不等同於將滿地富基地永久劃為禁止開發地區。申請人後續仍可能大幅調整甚至重新設計開發方案，再依相關法律程序提出申請，但同樣，絕非「再補幾份資料即可」。
海審會最後認定的問題，涉及海岸生態衝擊減輕、長期監測、景觀與地貌擾動、原住民族傳統聚落、部落溝通與共管，以及氣候調適等多項核心許可條件，並總結認定第五次修正本仍未符合《海岸管理法》第26條及審查規則第2條、第5條、第7條。
因此，若申請人希望再次推動開發，必須重新證明：整體開發內容究竟如何完整符合《海岸管理法》的許可條件。在此也提醒台東縣政府，作為海岸管理法之地方主管機關，應審慎評估。
滿地富案最終是否成為臺灣海岸管理制度真正的轉折點，取決於這套標準能否在日後其他案件中連貫、一致地適用。我們相信《海岸管理法》第1條，「維繫自然系統、確保自然海岸零損失、因應氣候變遷、防治海岸災害與環境破壞、保護與復育海岸資源、推動海岸整合管理，並促進海岸地區之永續發展」的意旨，將會得以落實。
參考資料：
